谢宏委员:
您提出的0080号《关于防范化解村级债务风险,助力乡村振兴的建议》,我们已收悉。您十分关注我省村级债务现状,分析了全省村级债务形成的主要原因,并就如何化解村级债务风险提出了合理化的建议,具有很强的针对性、指导性和借鉴意义。我厅对此高度重视,组织相关人员进行了专题调研,现结合相关部门研究意见,答复如下:
村级债务问题,扰乱经济秩序,制约农村经济发展,破坏农村干群关系,严重影响农村稳定和基层政权巩固。省委、省政府高度重视村级债务化解和防范工作,2005年,省委、省政府制定下发了《关于深化农村税费改革试点工作的意见》(湘发〔2005〕15号)和《关于规范乡村债务管理工作的意见》(湘办发〔2005〕21号),明确县乡政府要承担责任,对历年形成的债务,以县为单位进行清查核实,逐步消化。2014年,国务院下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),明确了债务管理要坚持“硬化预算约束,防范道德风险,地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则”。根据这一原则,中央不再出台专门政策支持化解乡村债务,中央和省财政也不再安排专门的乡村化债奖补资金。2018年,省委、省政府《关于严控政府性债务增长切实防范债务风险的若干意见》(湘发〔2018〕15号)规定:“坚持‘谁举借谁负责’的原则”。为积极化解村级债务,各地采取有效措施,着力减存量、控增量、严管理,切实把村级债务关进制度“笼子”。如宁乡市2019年4月出台了《化解村级债务工作实施方案》,按照“制止新债,摸清旧债,明确责任,分类处理,逐步化解”总体原则,提岀了“2019年度化解村级债务总量10%以上”的总体目标。
一、关于全面核实,化减旧债问题
2020年,省政府主要领导亲自调度村级债务情况,常务副省长和分管副省长对村级债务工作多次过问并做出重要批示。根据省领导指示要求,省农业农村厅开展了专题调研,组织了全面调度,还通过全国农村集体资产清产核资管理系统对全省村级债务构成、地区差异、偿还难度、形成时间等进行了认真分析,基本摸清了全省村级债务现状、形成原因及债务类型。我省村级债务的形成,既有历史原因,也有现实因素;既有主观原因,也有客观因素;既有政策性因素,也有人为因素。主要成因具体表现在:一是盲目举债办产业;二是超出承受能力搞建设;三是垫交税费;四是村级经济收支失衡。从2020年2月调研统计情况看,全省各地上报总村数24752个(不含涉农居委会),其中负债村17942个,占全省总村数的72.49%,负债合计194.02亿元,与全省村级集体资产相比,负债仅为村级集体资产总额的15.33%。其中经营性负债25.68亿元、公益事业负债91.62亿元、其他负债57.17亿元、税费负债19.55亿元。通过调研调度和资产清查,彻底摸清了全省负债总量,挤去了债务中的水分,弄清了哪些债务是必须清缴的,哪些债务是需要剥离的,哪些债务是可以核销的,将不属于村级的债务剥离出去,将由相关政策不当造成的村级债务转移出去,对兼有债权债务身份或债权债务关系密切的抵冲销债,对三角债和多角债鼓励债权债务人自愿结对协商互抵,对不符合有关政策规定的债务及时予以核销。
二、关于明确责任,分类偿债问题
为落实中央和省委、省政府债务管理有关规定,各地明确了“谁举债、谁负责”的监管责任,协同有关部门建立了村债报告审查审批制度、借贷款管理制度、干部任期债务责任审计制度和举债问责机制,将村级债务化解工作纳入县、乡、村三级绩效考核体系,从源头上落实党委政府责任,坚决杜绝超预算、超标准、超范围实施村级项目,坚决控制村级随意举债。严格执行“四议两公开”等制度,坚持把防范经营和举债风险摆在突出位置,原则上不允许举债发展集体经济。确因发展需适度举债的,须经成员大会或者成员代表会议讨论通过,并报乡镇(街道)党(工)委同意,切实防止村组干部私自举债。慈利县全面清理分类处置,着力化解历史债务,及时修订完善《村级财务管理办法》,制订了《关于推广小型农村公共基础设施“四自两会三公开监管模式财务报账规程》,从严规范农村公共基础设施项目监管。2020年,为解决上级政府职能转嫁造成的易地扶贫搬迁形成的村级债务问题,省发改委、省财政厅、省扶贫办联合印发了《关于做好“十三五”时期易地扶贫搬迁项目有关融资资金还款工作的通知》,明确了还款资金来源和还款方式,要求各县市区将城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂出让收益,长期政策性贷款和国家专项建设基金在确保搬迁任务及后续扶持需求后的结余资金,省级安排的一般性转移支付等资金中统筹还本资金后,在规定时间内上缴省扶贫公司统一偿还有关银行。截至2021年3月底,全省已在规定时间内偿还了到期的贷款和基金本金共2.14亿元。
三、关于保证运转,防增新债问题
一是加大运转保障严控新债。为确保村级组织正常运转,2020年,省财政厅会同省委组织部印发《关于建立正常增长机制、进一步加强村级组织运转经费保障工作的通知》(湘财市县〔2020〕4号),要求自2020年起,将村干部基酬和村级组织办公经费两项合计提高至每村每年不低于11万元,以后年度视情逐步提高,建立了村级组织正常运转保障增长机制。2021年,省财政安排村级组织经费保障补助17.02亿元,今后将继续加大对县市区的支持力度。二是健全管理机制严控新债。通过整省推进农村集体产权制度改革,建立农村集体经济组织,制定组织章程,健全村民议事组织,完善议事规则和债务动态监控机制,落实一事一议议事制度,配合有关部门建立村级工作事项准入制度,明确村级组织依法协助行政事项清单,凡未列入准入事项的,一律不得交付村(社区)办理;凡列入村级事务需要经费投入的,实施“谁布置,谁买单”。建立事权与财权匹配机制,严禁村集体通过借款、举债等方式完成上级交办的任务。建立村干部责任审计和责任追究制度,对违反规定给村级组织造成新的不良债务的责任人,依法追究经济、纪律责任。
四、关于稳妥发展,自主化债问题
近年来,全省各地坚持改革创新,主动作为,立足区位、资源等优势,自主探索了一些符合本地实际的农村集体经济发展有效模式。一是资源开发模式。采取村集体单独或吸收其他资金参股联合的方式,对村域内的山林、水面、矿产和“四荒”等资源进行合理开发,增加集体经济收入,使资源优势转化为经济优势。如慈利县零溪镇象鼻嘴村充分利用石材资源优势,通过招商引资,兴建采石厂和建材有限公司,该村集体经济达到100余万元。二是资产盘活模式。将集体所有的办公用房、厂房、机器设备等闲置资产,以股份合作、使用权有偿转让、租赁、公开招投标等形式,使物尽其用,变废为宝,变“包袱”为财富,变存量为增量,实现集体资产的保值增值。如长沙县开慧镇葛家山村,通过盘活闲置办公场所、学校、礼堂等物业开展租赁经营,将乐和大院整体发包运营旅游文化项目,村集体经济收入突破40万元。三是土地营运模式。采取成立土地股份合作社,将土地作价入股企业分红,村集体经济组织通过股份合作、专业承包、招标经营等形式,参与兴建园区、建造标准厂房、专业市场、仓储设施、开展物业租赁经营等方式,盘活土地资源,发展集体经济。如宁乡县大成桥镇鹊山村把全村农户分散的土地经营权归集起来,以土地经营权入股组建土地合作社,参股营建农业发展有限公司、贪吃侠农业发展有限公司,分别占股17.5%,并享有10%的保底分红和17.5%利润“二次分红”,村级集体经济由2014年的负债213万元,到2019年的100多万元。四是实体带动模式。通过成立企业获取利润,实现村级集体经济收入增长。如岳塘区霞城乡五星村集体成立3家全资公司、参股湘钢集团经营煤码头(占股13%),村集体年经营收入超过400万元。醴陵市长庆示范区珊田村成立株洲首家村级体制的珊田集团股份公司,建立汇金、涟博、机械施工3家控股子公司,全村2786人都是公司股东,2017年村集体经营性收入达到2.5亿元。五是服务创收模式。主要是通过村级集体经济组织成立实体提供有偿服务增加村集体经济收入。如鼎城区谢家铺镇向家巷村创办劳务派遣公司,每年为村集体创收近90万元。六是资本运作模式。村集体通过将存量资金入股企业经营、异地购买资产等形式增加集体收入。如花垣县采取“统一规划、统一资金、统一购建、统一管理”的方式,为边远贫困村、重点移民村、集体经济“空白村”购建农产品销售门面,形成了易地扶贫物业一条街,通过村自主经营销售农产品或出租获取收益,每个门面年收入2000-5000元。各地通过采取多种形式发展壮大村级集体经济实力,提高了村集体自主化债能力。
五、关于完善制度,长效控债问题
近年来,省委、省政府先后出台了《湖南省农村集体经济组织审计办法》、《湖南省农村集体经济组织财务公开办法》等一系列文件,加强村级财务监管。2018年以来,全省各地通过产权改革,建立完善了以村级财务管理和监督为核心的长效机制,落实了民主理财制度,坚持重大财务开支必须经成员(代表)大会讨论通过方可实施,规范了财务公开程序、形式和内容,加强了财务公开监管、民主理财监管、农经审计监管,强化了农村集体资金资产资源监督管理,省农业农村厅与建设银行湖南分行签订战略合作协议,开发农村集体资产监管平台在全省137个县市区上线,推动了农村集体资产和财务管理制度化、规范化、信息化。全面推行“村账乡代管”等制度,规范村级集体经济收支管理、村级组织举债行为和举债程序,建立健全了村级债务管理台账,及时监控和评估村级负债情况。严格执行财务收支预决算、财务公开、审计监督、收益分配等制度,明确村集体资产不得随意转让、变卖。充分发挥村党组织和村务监督委员会作用,集体经济重要事项提交村党组织会议研究讨论,主要经营行为接受村务监督委员会监督。目前,全省实行财务公开的村达到100%,建立村务监督委员会(民主理财小组)的村达到95%,村级财务审计和村干部离任审计实现全覆盖。与省纪委联合建立了全省农村集体“三资”监管平台,将农村集体“三资”数据和村级财务务凭证导入“互联网+监督”平台,实行集体“三资”公示、公开、透明,形成了有效的内部监督管理机制。平江县建立村级项目规范化管理制度,严格控制村级项目建设,健全村级财务管理制度,指导督促村级组织制订长远规划和年度收支计划,建立村级举债问责机制。制订了“整合财力还债、争取资金偿债、盘活资源化债、多措并举减债、健全制度管债”五条举措,加大了消赤减债力度。
您提出的“关于防范化解村级债务风险,助力乡村振兴的建议”很及时,也很有针对性,为认真落实您的建议,下一步,我们将巩固农村集体产权制度改革成果,深入推进经营性资产股份合作制改革,建好全省农村集体资产监督管理平台,促进城乡要素平等交换和自由流动,采取切实有效措施积极化解村级债务,发展壮大村级集体经济,加快推进我省乡村全面振兴。
一是明确村级债务防控主体。按照“谁借谁还、风险自担”原则,村级组织要承担村级债务偿还责任,建立有效的自我管控和消债机制。通过核销冲抵、调息降息、盘活资产资源、统筹村级收入等多种方式,逐步化解老债。同时,严格执行制止新债的相关规定,坚决遏制债务增长势头。
二是完善村级财务管理制度。继续健全村级财务制度,完善民主管理和财务公开程序,重大财务、债务收支必须经村民大会或村民代表会议讨论通过。村级组织不得从金融机构贷款或为企业提供担保,不得借(贷)款用于村级日常开支,不得超越财力举债兴办公益事业。加强村级债务审计监督,促进债务管理制度化、规范化。
三是健全集体经济发展政策。全面清理废除阻碍农村集体经济发展的不合理规定,为村集体经济健康发展持续“松绑”。出台《关于加快发展壮大新型农村集体经济的意见》,督促各地按照“消除空壳村、提升薄弱村、壮大一般村、做强富裕村”的思路,围绕产业发展、运营管理、项目申报、财政支持、金融服务、人才激励等内容,尽快出台扶持农村集体经济发展壮大的系列政策措施,为农村集体经济组织招商、租赁、合作、入股和项目引进等做好服务保障,实现农村集体资产保值增值,村集体经济发展壮大,村级自我化债能力提高。
四是继续做好村级运转保障。认真落实省委组织部、省财政厅印发《关于建立正常增长机制、进一步加强村级组织运转经费保障工作的通知》《提高基层干部待遇实施方案》等文件精神,督促县市区严格执行村干部基酬和村级组织运转保障有关规定,进一步提高村干部待遇,实行村干部报酬与工作绩效挂钩,采取基酬加绩效考核奖励报酬方式发放,适当提高村级组织办公经费标准,保障村级组织正常运转,建立村级债务年度统计报告制度和预警制度,切实防止新增村级债务。继续完善村干部任期和离任审计制度,严格预防微腐败发生,坚决防止虚增债务和“新官不理旧账”。
衷心感谢您对我省农业农村工作的关心和支持!
湖南省农业农村厅
2021年5月11日